重庆市委三届七次全会专题研究部署了解决全市群众关心的十大民生工程，其中构建全覆盖社会保障体系是最重要的民生工程之一。笔者认为，加速推进这项工程，取得让人民群众满意的实际效果，必须正确分析当前在推进过程中存在的问题，并着重从创新完善体制机制，强化服务管理，拓宽保障渠道等方面入手，真正搭建起“无障碍”民生平台。

找准“症结”：破解瓶颈制约，实现城乡居民社会保障“零障碍”

近年来，全市社会保障工作取得了明显成效，民生问题得到了有效改善，但在现行的社会保障体系建设中仍存在一些制约因素。

社会保障城乡发展不均衡。一是制度建设不均衡。目前我市面向城镇居民的基本养老保险、失业保险、医疗保险、低保等制度建设日趋完善。与此相对应的农村居民社会保障制度却发展滞后，少数农村居民的社会保障制度还处在试点阶段。二是执行标准不均衡。农村低保的保障标准比城镇低保标准低，农村特困户救助标准低于城市低保标准。三是参保人数不均衡。据调查显示，目前多数区县农村低保参保人数仅占本地农业总人口的10%左右，且保障项目不均衡，农村社会保障项目少且保障水平低。农村医疗救助、教育救助、住房救助等保障项目没有全面推开，农村养老保险发展缓慢。

社会保障覆盖面不广。特别是农村的实际覆盖率较低，多数区县农村低保“应保但未尽保”。纳入农村低保对象大部分属农村绝对贫困人口，还有部分相对贫困人口、生活困难的外来民工以及城镇的灵活就业人员、城镇非就业人口、城镇无工作人员等均未纳入社会保障覆盖范围之内。

社会保障制度不完善。一是农村社会保障制度存在一些不足。如农民工养老保险制度不完善，城乡一体化医疗保险体系存在差距，农村工伤和大病医疗保险制度尚不健全等。二是保障制度设计统筹规划不够，缺少保障项目具体目标的设定以及长期规划。三是保障制度激励措施不健全。现行社会保障制度的吸引力不大，如现行社会保障制度对于灵活就业人员，雇主和雇员本人参加社会保险都缺乏吸引力。农村新型合作医疗制度存在保障功能扭曲现象，多数贫困农民由于交不起入院费，就“小病不医，大病不住院”，严重挫伤了农民对新农合医疗保障的积极性。

社会保障筹资渠道不畅。筹资的形式不多，强制措施不力。特别是试点的农村社会养老保险的资金目前主要靠农民自缴，政府实质性补助不多，部分农民因缴不起保险费，干脆就不缴，大大影响了参保积极性。部分企业把为员工参保视为“掏自己的钱，办别人的事”，千方百计阻碍和拖延给员工参加养老、失业、医疗保险，政府相关部门对此采取的强制缴纳措施不够。

社会保障项目统筹不足。现行的社会保障项目分散于社保、民政、卫生以及有关部门和团体组织，各部门各管一块，没形成统一的政策协调机制，如民政部门管社会保障，卫生部门管农村合作医疗，劳动部门管农村养老保险，这种条块分割的现实造成了政策、协调、资源共享等诸方面的矛盾，不利于社会保障资金的“打捆”使用和体系建设的统筹推进。

针对上述制约因素，只有对“症”下药，扫清“障碍”，才能有效推进社会保障体系全覆盖建设。

突出重点：不断完善机制，实现城乡居民社会保障“全覆盖”

缩小城乡差距，构建社会保障均衡发展机制。以“城乡保障均衡化”为目标，按照“城乡统筹、制度一体、标准一致”的原则，通盘规划城乡社会保障体系建设。使社会保障项目、资金管理、体制机制基本一致，特别是城镇居民与农村居民在基本养老、医疗、最低生活保障等方面的标准和待遇要保持相对一致，有效缩小城乡差距。

扩大社保覆盖面，构建社会保障全方位推进机制。打破城乡分割壁垒，把“让更多的人享有社会保障”作为推进社会保障事业发展的优先目标。当前主要是根据所有制结构调整和就业形式变化的需要，重点将混合所有制、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工纳入社会保障，同时关注失地农民、农民工、残疾人特殊困难群体的社会保障，逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者、自我雇佣者和自我服务者。

创新完善制度，构建多层次社会保障体系。加强社会保障制度的总体规划和制度设计，建立统一的社会保障制度体系和管理体系。一是建立完善新型养老保险体系。新建农村五保户、农村退役士兵、被征地农转非人员等养老保险体系；整合城乡居民社会医疗保障制度，探索土地流转换社保、农民意外伤害保障、城乡居民生育保障等新机制，尤其要加强“打工妹”、非正规就业农民的生育保障；加快发展补充性保险，鼓励发展职业年金、补充医疗保险、商业保险和互助合作型保险。二是建立覆盖城乡的综合救助体系。低保实行应保尽保，建立医疗、教育、就业救助制度、临时救助制度，流浪乞讨人员救助制度、法律援助制度等。三是建立完善新型社会福利体系。完善“五保”供养制度，实现孤儿单项救助向综合性救助转变，逐步建立适度普惠型儿童福利制度；完善农村残疾人保障、康复、就业服务等福利制度；健全以公租房、廉租房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，鼓励社会力量和民间资本参与社会福利事业。

整合各类资源，构建社会保障畅通运行机制。通过整合资源，使社会保障向统一、归口、综合的模式转变，真正形成“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与”的社会保障大格局。将原来分散在民政、财政、卫生、教育、劳动、残联、计生等各个部门的保障资金纳入统一预算、统一安排，打破多头管理、条块分割局面，最大限度地提高社会保障资金的使用效率，实现社会保障效能的最大化。

强化保障：注重服务管理，实现城乡居民社会保障“大提升”

强化组织领导。成立协调领导小组，建立议事协调制度，打破部门分割，加强社保体系建设领导。使各项保障项目之间政策相同、目标一致、运作协同，有效做好城乡居民社会保障，促进经济社会和谐发展。

强化配套改革。深化户籍改革，逐步建立城乡一体化的户籍登记制度，消除城乡居民待遇差别；深化城乡就业再就业改革，统一城乡就业政策；深化完善征地制度改革，逐步提高被征地农民安置补偿标准；健全公共卫生服务体系，提高医疗保障服务水平。

强化利益协调。通过劳动、工资改革及完善市场经济协调制度，保证城乡居民机会平等，实现合理初次分配；通过完善税收、金融方面的协调制度，调节不同社会阶层之间的收入，逐步缩小贫富差距；通过健全完善社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业等协调制度，切实解决好失业、医疗和养老等方面存在的问题，保证保障性收入的分配到位。

强化服务管理。加强服务网络平台建设, 实行信息化、数字化管理，开辟城乡统一的社会保障服务网络渠道，及时、准确地汇集城乡各类困难群众的信息；对社会保障的五个险种实行全国联网，实行“一卡通”。打破地区利益格局，取消缴费和待遇上的地区差别，在全市范围统一制定收缴比例，保证社会保险关系无障碍转移，实现保障管理服务的规范化、制度化、便民化。

强化法制保障。现行的社会保障法律体系与市场经济发展的要求还存在一定不足，一定程度制约了社会保障工作的加速推进。要加强社会保障相关立法、完善相关法律法规、加大执法检查力度，逐步建立起功能齐全、运行良好的城乡一体化社会保障法规体系。

作者：彭光伟 丰都县政协主席